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Política externa e defesa no Brasil atual: uma agenda possível

João Paulo Soares Alsina Júnior *  Exemplar 10               Jan/Fev/Mar 2004
 

Devido a uma série de fatores condicionantes, a política externa brasileira foi, ao longo de quase todo o século XX, conduzida de maneira independente da existência de meios de força capazes de respaldá-la em última instância. Apesar dos vínculos institucionais existentes entre diplomatas e militares, as políticas externa e de defesa têm sido tratadas por sucessivos governos como assuntos essencialmente estanques. Essa situação é adicionalmente agravada pelas dificuldades de se lograr consenso sobre uma grande estratégia nacional, capaz de traçar objetivos de longo prazo comuns a ambas. Diante dessa circunstância, cabe indagar sobre a conveniência de manter inalterada a situação descrita em um contexto internacional marcado pelo enfraquecimento do multilateralismo e pela intensificação de posturas hobbesianas. No caso brasileiro, é preciso realizar ainda reflexão sobre que papel atribuir às forças armadas e à diplomacia no campo da defesa.

Se assegurar a própria defesa é considerado algo socialmente relevante, deve-se ter presente uma constatação básica: as forças armadas brasileiras encontram-se completamente despreparadas – seja em termos organizacionais, doutrinários, logísticos, humanos ou materiais – para o enfrentamento de um conflito de média intensidade, mesmo que de curta duração.

Ora, mas seria necessário dispor dessa capacidade?

Para encurtar uma longa história, parte-se do pressuposto de que, para um país como o Brasil, que pretende garantir a própria defesa e influir na conformação do espaço regional, é necessário contar com forças aptas a enfrentar uma multiplicidade de ameaças convencionais e não convencionais. Dentro do espectro de ameaças de caráter convencional, não resta dúvida de que se deve ter como objetivo primeiro possuir poder de combate suficiente para cobrar um custo maior que zero de grandes potências que possam pretender nos coagir militarmente. Isto significa possuir capacidade dissuasória real, algo que hoje inexiste por completo. Em contraste, considera-se que, por sua especificidade, as ameaças de cunho não convencional em perspectiva (guerrilhas ligadas ao narcotráfico, invasões de garimpeiros, desordem social impulsionada pelo crime organizado etc.) não podem ser enfocadas como objeto de dissuasão em sentido tradicional.

Á luz desse quadro, torna-se inevitável cogitar, com base no conhecimento histórico e na análise das circunstâncias atuais, possíveis cenários para o futuro. Não se pode negar que, perdurando as tendências recentes, a já reduzidíssima capacidade de defesa brasileira só irá se degradar mais e mais. Logo, a diplomacia permanecerá como única linha de defesa do País a médio prazo. Se o Brasil, ainda assim, continuar a acreditar que vale a pena manter forças armadas com a atribuição constitucional de defesa da soberania, reformas profundas precisam se processar no âmbito castrense.

Essas reformas devem ter como meta central o fortalecimento integrado do poder combatente de Marinha, Exército e Aeronáutica. Uma vez logrado tal objetivo, tornar-se-ia possível expandir paulatinamente o leque de opções disponíveis à política externa, aumentando de uma para duas as linhas de defesa brasileiras.

Mas como fazer isso em um contexto de restrições orçamentárias, prioridade atribuída ao investimento social, falta de integração sistêmica entre política externa e de defesa e aumento da percepção de ameaças internas (crime organizado)? A agenda possível diante de tantas limitações precisa ser singela, porém ambiciosa e criativa. Ela deve se concentrar em dois elementos fundamentais e, relativamente, menos dispendiosos: qualificação de pessoal e “construção institucional”. Deve-se investir maciçamente na formação dos oficiais, aperfeiçoando os métodos de ensino, intensificando o intercâmbio com forças armadas mais avançadas,  criando  centros 

 

integrados de simulação e treinamento, formando engenheiros militares no exterior, modernizando os métodos de gestão administrativa, instituindo centro integrado de aperfeiçoamento doutrinário, criando novos mecanismos de incentivo profissional, entre outras medidas. Para os praças, além do investimento em formação, não há mais como deixar de lado o problema do profissionalismo castrense. É inconcebível, em pleno século XXI, manter um sistema totalmente anacrônico de conscrição como o do Brasil de hoje. Deve-se, portanto, estabelecer um cronograma realista de transição do sistema atual para outro totalmente voluntário. Isto implicará importante redução numérica de efetivos, única forma de custear o novo sistema, o que, no entanto, irá fortalecer o poder combatente das forças armadas – sobretudo do Exército.

Em termos de “construção institucional”, trata-se de transformar a estrutura da defesa nacional. Trata-se, sobretudo, de tornar o Ministério da Defesa (MD) efetivo e eficaz. Essa tarefa é das mais difíceis. Contudo, é mais fácil realizá-la no Brasil do que em países onde existam burocracias militares há muito consolidadas. A janela de oportunidade representada por duas realidades simultâneas – a falta de recursos e a ausência de percepção de ameaças externas – deve ser utilizada para que se dê um passo à frente, não para que se afunde na areia movediça da inércia e das futricas institucionais. Algumas medidas urgentes precisam ser implementadas. São elas: formulação de projeto de forças, ativação da CREDEN como foro permanente de concertação diplomático-militar, controle efetivo do MD sobre o orçamento e os projetos de sistemas de armas de cada força singular, formulação de uma nova PDN substancialmente reformulada (bem como atualização da política e da estratégia militar brasileiras), reforma da estrutura administrativa do MD calcada unicamente em critérios de eficiência, investimento em formação de quadros civis, e mesmo militares, qualificados para o exercício de funções no MD, esclarecimento inequívoco da configuração da cadeia de comando em situações de conflito, esclarecimento inequívoco do status do Alto Comando da Defesa, valorização do Estado-Maior da Defesa, ativação dos comandos combinados, entre outros.

A agenda sinteticamente proposta acima é apenas uma entre várias possíveis. A ela pode-se opor uma infindável lista de dúvidas, dificuldades, empecilhos. Diante das limitações de toda ordem existentes, no entanto, creio que constitui o passo lógico a ser dado neste momento. Mesmo em um contexto orçamentário menos restritivo do que o atual, pouco ou nada adiantaria ao Brasil contar com armamento moderníssimo sem pessoal qualificado para operá-lo. Pouco ou nada adiantaria possuir forças altamente motivadas e adestradas sem o concurso de uma cadeia de comando claramente definida e eficiente, capaz de integrar sinergicamente as potencialidades de Marinha, Exército e Aeronáutica. Sem o elemento humano e o apoio de instituições sólidas, não há como pretender ter sucesso em qualquer conflito. Uma vez que o binômio homem-instituição funcione de maneira satisfatória, muito mais fácil será dar um salto qualitativo no futuro. Assim, a ordem do dia é não se deixar engolfar pela adversidade, pela paralisia, pelo conformismo, pelas lamúrias resignadas. Há muito trabalho a fazer. Vamos ao trabalho. Se formos bem sucedidos, futuramente poderemos tornar o vínculo entre política externa e política de defesa algo mais do que o emaranhado de contatos superficiais e pouco articulados hoje existente. Nesse dia, o Brasil poderá contar com uma política externa integral, em que a defesa do direito tenha respaldo concreto em elementos de poder.

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*Diplomata de carreira e mestre em relações internacionais pela Universidade de Brasília.

[As opiniões expressas neste artigo são de inteira responsabilidade do autor e não expressam aquelas do Ministério das Relações Exteriores do Brasil.]